近日，為保護土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能，保障公眾健康，規(guī)范涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作，為環(huán)境管理與環(huán)境司法提供依據(jù)，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了我國首個《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 土壤與地下水》(以下簡稱《指南》)。

針對《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 土壤與地下水》的制定背景、主要內(nèi)容等，生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標準司、環(huán)境規(guī)劃院負責人就有關(guān)問題進行了解讀。

問：《指南》發(fā)布的意義和編制依據(jù)?

答：一是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等中央文件明確要求制定鑒定評估工作制度規(guī)范。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出要“建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度”。2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)，全面啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革?！斗桨浮芬笱芯恐贫ㄨb定評估管理制度和工作程序, 保障獨立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。

二是生態(tài)環(huán)境管理和生態(tài)環(huán)境司法均需生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估作為技術(shù)支撐。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境管理的重要依據(jù)，是開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對等工作的基礎(chǔ)，也是做出行政處罰等處理決定的考慮因素之一。2014年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、2016年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)司法文件均明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作的支撐作用。2015年司法部、環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，明確規(guī)定土壤與地下水環(huán)境損害司法鑒定是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的重要內(nèi)容。2013年以來，生態(tài)環(huán)境部已相繼印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱、損害調(diào)查、鑒定評估推薦方法、虛擬治理成本法等一系列技術(shù)規(guī)范?！吨改稀肥巧鷳B(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系的重要組成部分。

三是防治日益嚴峻的土壤與地下水污染的現(xiàn)實需求。我國土壤與地下水環(huán)境污染形勢較為嚴峻，近年來涉及土壤與地下水環(huán)境污染的案件不斷增多，連續(xù)發(fā)生了騰格里沙漠污染事件、隴南銻尾礦庫泄漏事件以及華北滲坑污染事件等涉及土壤與地下水污染的案件。相對于其他環(huán)境污染，土壤與地下水污染的累積時間更長，污染成因更復(fù)雜，污染責任的確定更困難，損害數(shù)額往往也更為巨大。因此，盡快出臺土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范十分重要，有強烈的現(xiàn)實需求。

問：《指南》適用于哪些情形?

答：《指南》適用于我國境內(nèi)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。核與輻射事故導(dǎo)致的土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作不適用本《指南》。

凡是涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估，包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，無論引起損害的是突發(fā)環(huán)境事件、歷史遺留工業(yè)污染、廢棄物廢水長期累積排放，還是生態(tài)破壞事件，均適用本《指南》。

問：《指南》規(guī)定的主要內(nèi)容包括哪些?

答：《指南》規(guī)定了涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的工作程序，以及各個工作環(huán)節(jié)的主要技術(shù)要點，包括鑒定評估準備、損害調(diào)查確認、因果關(guān)系分析、損害實物量化、損害恢復(fù)、恢復(fù)效果評估等。

一是關(guān)于鑒定評估準備，主要規(guī)定了需要調(diào)查的基本情況、需要收集的自然環(huán)境與社會經(jīng)濟信息、工作方案制定要求等內(nèi)容。

二是關(guān)于損害調(diào)查確認，主要明確了地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查、土壤與地下水污染狀況調(diào)查、土壤與地下水生態(tài)服務(wù)功能調(diào)查、基線水平調(diào)查等基本要求，以及損害確認的基本原則等內(nèi)容。

三是關(guān)于因果關(guān)系分析，主要規(guī)定了污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為導(dǎo)致的損害應(yīng)當如何開展因果關(guān)系分析。

四是關(guān)于損害實物量化，主要明確了損害程度量化和損害范圍量化的方法和要求。

五是關(guān)于損害恢復(fù)，主要規(guī)定了土壤與地下水基本恢復(fù)、補償性恢復(fù)與補充性恢復(fù)方案的篩選程序與原則，以及恢復(fù)費用核算方法。對于不能恢復(fù)的情況，《指南》針對不同利用類型土地和地下水的生態(tài)服務(wù)功能特點，明確了損害價值量化的方法。

六是關(guān)于恢復(fù)效果評估，主要規(guī)定了評估的時間、內(nèi)容、標準、方法等。

問：《指南》重點解決了哪些問題?

答：《指南》是在《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》(以下簡稱《總綱》)的基礎(chǔ)上制定的，其工作內(nèi)容和基本程序與《總綱》保持一致，是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法在土壤與地下水及其生態(tài)服務(wù)領(lǐng)域的具體化。

一是重點解決了如何開展土壤與地下水損害調(diào)查的問題。具體包括如何開展地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查，如何合理布設(shè)土壤與地下水損害調(diào)查點位，如何快速識別土壤與地下水中特征污染物等。

二是重點解決了如何開展土壤與地下水損害因果關(guān)系分析的問題。具體包括如何開展污染源解析，如何分析土壤與地下水中污染物的遷移路徑，基于什么原則判定污染源和受體損害的因果關(guān)系等。

三是重點解決了如何對土壤與地下水損害進行量化的問題。具體包括如何合理選取土壤與地下水損害實物量化的指標，土壤與地下水損害程度量化的具體方法，如何進行土壤與地下水損害范圍的量化等。

四是重點解決了如何對土壤與地下水損害價值進行量化的問題。具體包括如何合理確定損害恢復(fù)目標;如何在系統(tǒng)篩選土壤與地下水恢復(fù)技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合合規(guī)性、有效性、經(jīng)濟性、公眾可接受性等，科學(xué)決策恢復(fù)方案;如何合理設(shè)計恢復(fù)效果評估時間、評估點位，采用科學(xué)的評估方法，公正地判斷恢復(fù)效果。對于不可恢復(fù)的情況，如何基于土壤與地下水的生態(tài)服務(wù)功能，對其損害進行價值量化。

問：土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與常規(guī)的污染調(diào)查評估有什么區(qū)別?涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)，與土壤與地下水修復(fù)是什么關(guān)系?

答：土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估與常規(guī)的污染調(diào)查評估相比，最大的區(qū)別在于：一是比對標準不同，損害鑒定評估比對的是基線水平，常規(guī)的土壤與地下水污染調(diào)查評估比對的是標準值、篩選值或者管制值等;二是損害鑒定評估需要對污染行為與損害的因果關(guān)系進行分析，常規(guī)的土壤與地下水污染調(diào)查評估不包含因果關(guān)系分析部分。

涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)，與土壤與地下水修復(fù)既有區(qū)別又有聯(lián)系，主要表現(xiàn)在：

一是工作目標不同。損害鑒定評估的目標是要將土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)至基線水平并補償期間損失，如果沒有達到預(yù)期的恢復(fù)效果，還需要實施補充性恢復(fù);土壤與地下水環(huán)境修復(fù)的目標是將土壤與地下水中污染物的濃度降低至風險可接受水平。

為了與土壤與地下水環(huán)境修復(fù)工作有機結(jié)合，《指南》規(guī)定：對于農(nóng)用地和建設(shè)用地，先判斷是否需要開展修復(fù)。如果需要開展修復(fù)，且基于風險的環(huán)境修復(fù)目標值低于基線水平，應(yīng)當修復(fù)到基線水平，并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進一步確認應(yīng)該承擔基線水平與基于風險的環(huán)境修復(fù)目標值之間損害的責任方，要求責任方采取措施將風險降低到可接受水平;如果需要開展修復(fù)，且基于風險的環(huán)境修復(fù)目標值高于基線水平且均低于現(xiàn)狀污染水平，應(yīng)當修復(fù)到基于風險的環(huán)境修復(fù)目標值，并對基于風險的環(huán)境修復(fù)目標值與基線水平之間的損害進行評估計算。如果不需要開展修復(fù)，且現(xiàn)狀污染水平高于基線水平，應(yīng)對現(xiàn)狀污染水平與基線水平之間的損害進行評估計算。

二是工作內(nèi)容不同。損害鑒定評估除了包含環(huán)境修復(fù)的調(diào)查、風險評估、修復(fù)方案設(shè)計等環(huán)節(jié)，還包含因果關(guān)系分析、損害價值量化、恢復(fù)方案設(shè)計等工作內(nèi)容，比土壤與地下水修復(fù)的工作內(nèi)容更多。

三是決策因素不同。由于基本恢復(fù)方案和補償性恢復(fù)方案的實施時間與成本相互影響，因此損害鑒定評估恢復(fù)方案決策的首要考慮因素是基本恢復(fù)方案和補償性恢復(fù)方案的恢復(fù)時間、恢復(fù)成本以及社會效益等因素，但土壤與地下水修復(fù)方案決策應(yīng)同時考慮修復(fù)時間、修復(fù)成本、修復(fù)技術(shù)的成熟度、可靠性、二次污染、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益等因素。

問：《指南》與現(xiàn)有的場地、土壤與地下水相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準是如何銜接的?

答：目前，針對場地、土壤與地下水的調(diào)查、風險評估、修復(fù)等工作，我國已經(jīng)制定了部分標準、規(guī)范、指南文件，包括《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風險管控標準》(GB36600-2018)、《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風險管控標準》(GB15618-2018)、《地下水質(zhì)量標準》(GB/T14848-2017)等環(huán)境質(zhì)量評價標準，以及《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.1-2014)、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.2-2014)、《污染場地風險評估技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.3-2014)、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ25.4-2014)、《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(HJ/T166-2004)、《地下水環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》(HJ/T164-2004)等調(diào)查評估規(guī)范。

對于損害鑒定評估過程中涉及到的土壤調(diào)查、地下水調(diào)查、健康風險評估、修復(fù)技術(shù)篩選等方面的工作，《指南》規(guī)定直接參考上述已有規(guī)范中的技術(shù)要求。對于損害調(diào)查確認環(huán)節(jié)的基線確定，如果無法獲取歷史水平或?qū)φ账?，則選用標準值作為基線水平，這種情況下，可以參考上述已有的土壤與地下水質(zhì)量評價標準，確定基線水平。此外，對于農(nóng)用地和建設(shè)用地，在判斷是否需要進行環(huán)境介質(zhì)的修復(fù)時，應(yīng)以《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風險管控標準》(GB 36600-2018)、《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風險管控標準》(GB 15618-2018)、《地下水質(zhì)量標準》(GB/T 14848-2017)等標準中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)。